Uma nova forma de pensar a mineração

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Débora Puccini, diretora da Agência Nacional de Mineração (ANM) - Foto: Divulgação.

Diretora da ANM, Débora Puccini comemora os quatro anos da agência e projeta os desafios regulatórios que o órgão ainda tem pela frente.

No dia 25 de julho de 2017, o setor de mineração assistia ao começo de uma nova era. Por meio da Medida Provisória (MP) nº 791, nascia a Agência Nacional de Mineração (ANM), autarquia de regime especial que herdou as atribuições do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), instituído há 87 anos, na Era Vargas. Além de regular toda a atividade mineral no país, à agência coube a audaciosa missão de modernizar processos e diretrizes, levando a tão rica e diversa mineração brasileira a atingir um patamar de competitividade e excelência.

Um mês após a instalação da agência em Brasília, em novembro de 2018, a geóloga carioca Débora Puccini assumiu uma das cadeiras da diretoria colegiada da ANM, tornando-se, posteriormente, a porta-voz da agência. Em entrevista à Revista Mineração & Sustentabilidade, ela revela os desafios de se conviver com o passivo de processos criado ao longo de quase nove décadas de DNPM, sem se descuidar da necessidade de dar uma resposta célere ao setor e à sociedade, que ainda tem vivas as memórias das tragédias com barragens no país.

Geóloga pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Débora possui MBA em Gestão de Meio Ambiente e Sustentabilidade pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Ela é servidora de carreira do Serviço Geológico do Estado do Rio de Janeiro, onde assumiu os cargos de diretora de Mineração (2010 a 2018), coordenadora de Meio Ambiente e Projetos Especiais e coordenadora de Projetos. Entre os anos de 2000 e 2007, esteve à frente de projetos de remediação e EIA/RIMA na iniciativa privada. Desde dezembro de 2018, Débora integra a diretoria da ANM.

Confira a entrevista completa:

Mineração e Sustentabilidade – A ANM nasceu com o desafio de superar problemas herdados ao longo de 87 anos de atuação do DNPM. Como conciliar produtividade e assertividade com um quadro de funcionários que não condiz com as necessidades da agência?

Débora Puccini – É andar na corda bamba diariamente. Todos os órgãos públicos de origem técnica no país convivem com a falta de pessoal e as aposentadorias compulsórias. Já vinha de um desafio similar no meu antigo órgão, e no DNPM não foi diferente. Por lá, o último concurso público foi em 2010. Mas as vagas preenchidas foram insuficientes para repor as ausências.

Com a criação da ANM, conquistamos algo pleiteado pelos setores público e privado, mas não a realização de um concurso público para suprir a demanda de pessoal. O DNPM tinha uma estrutura de autarquia, que é muito inferior a uma estrutura mínima de uma agência. Por isso, com a ANM, também surgiu o desafio de sensibilizar o alto escalão do governo para termos mais recursos e novas unidades de cargo, o que interfere, inclusive, em nosso quadro extra.

Todo governo vem com o discurso de enxugar a máquina. Então, precisamos mostrar resultados e engajar colaboradores e o próprio setor nessa luta, que será constante. Hoje, temos 40 temporários na fiscalização de barragens, mas já temos autorização para 40 concursados nessa função, cuja concentração de trabalho cresceu após a tragédia em Brumadinho.

Também fizemos um pedido emergencial de 150 vagas para os próximos dois anos, distribuídas entre geólogos, engenheiros de minas, advogados e economistas da área de regulação. Nós temos um corpo regulatório vindo de outras agências, mas precisamos montar nossa área e continuar capacitando nossos funcionários. Queremos renovar nossos quadros de tempos em tempos, de forma que não seja oneroso para o governo nem defasado para a ANM.

M&S – A agência teve que enfrentar uma realidade materializada na forma de montanhas de papel: 194 mil processos físicos. O que tem sido feito para diminuir a burocracia de quem empreende na mineração e simplificar os processos administrativos da ANM?

Puccini – A digitalização desse material têm sido um desafio. Nós não podemos encarar os processos físicos como um estorvo. Cada processo tem uma história, um mineral, uma cadeia produtiva. Muitos envolvem famílias, que empreendem na mineração no Brasil desde 1934. O volume assusta? Sim. Mas cada processo é um organismo vivo que requer monitoramento para não ser esquecido e até mesmo encerrado, quando possível. É preciso entender essa dinâmica.

Em setembro de 2019, lançamos o protocolo digital, um marco de nossas ações na ANM. Com esse documento, o empreendedor pode solicitar seu pedido de qualquer lugar do mundo. Até o momento, temos metade dos processos digitalizados, mas conseguimos uma parceria com o Comitê de Mineração (Comin) da Confederação Nacional da Indústria (CNI) para patrocinar, até o próximo ano, as custas da digitalização de todos os processos ativos no país.

Quando estivermos 100% no digital, poderemos nacionalizar a agência – com um técnico do Pará analisando um processo do Rio Grande do Sul – e dar fim aos malotes, viagens, salas de arquivos e ambientes insalubres. É uma economia de tempo sem mudar uma lei sequer. Além disso, técnicos e especialistas passam a ter mais qualidade de vida, ao passo que fica mais fácil suprir a escassez de pessoal em determinados estados.

M&S – A partir da criação da agência, a participação da sociedade nas discussões a respeito da mineração foi estimulada. Qual os benefícios de incluí-la nos debates e definições de diretrizes da ANM?

Puccini – Quando fui servidora pública do Estado do Rio de Janeiro, trabalhei ouvindo as mais diversas áreas. Ao me tornar diretora na ANM, levei essa mentalidade para a agência. As tomadas de subsídios, consultas públicas e execuções das resoluções são ferramentas essenciais e obrigatórias para qualquer agência. Nesse processo participativo, as resoluções nascem das necessidades dos mais diferentes setores e até de sugestões de uma área para a outra.

Assim, quando uma resolução é implementada, ela não se torna inexequível para ninguém. Por isso, fizemos poucas, mas realmente importantes. Como a maioria das resoluções tem dois anos, ainda não atingimos a fase de avaliação, onde há a revisão regulatória. Esse processo é fundamental para mantermos os textos sempre atualizados, acompanhando as mudanças na legislação e o que as empresas conseguem efetivamente aplicar.

Ao incluirmos a sociedade, mostramos quem somos. A população não sabe a importância da mineração no dia a dia porque ainda não dialogamos para fora do nosso setor. Não somos os ‘monstros’ das barragens que caem. Espero que, em breve, esse debate possa vir à tona. A mineração tem erros e acertos, mas todos precisam desse setor.

M&S – As tragédias nas barragens de rejeitos de Mariana e Brumadinho aceleraram mudanças em relação à segurança dessas instalações em todo o país. Como a ANM avalia o seu papel regulatório na prevenção de novos desastres com barragens?

Puccini – Nosso papel é se posicionar sobre o que é tecnicamente viável e ouvir das empresas o que é possível. Senão, além das punições, as decisões judiciais podem causar um efeito reverso. Como explicar a um promotor ou juiz, tomado pela situação, que desmobilizar uma barragem da noite para o dia é tão ou mais perigoso do que deixá-la como está, porque ela também pode estourar?

Essa orientação precisa vir do órgão regulador, porque o Judiciário não acredita mais nas empresas. Elas perderam a credibilidade ao mascarar relatórios para a ANM e a Justiça. A agência tem procurado, justamente, ser o órgão técnico a ser escutado pelos órgãos controladores. Eles precisam entender que há condições e condicionantes técnicos que devem ser considerados.

No caso das barragens, ao abrir diálogo com os mais diversos setores, a agência promove a troca de conhecimento com especialistas de todo o Brasil e de países com os quais temos convênios técnicos, como Holanda e Canadá. Em pouco tempo, talvez já possamos dizer “conseguimos monitorar as barragens”. Também acredito que no futuro não haja mais barragens e possamos usufruir de todo o resíduo. Seria uma espécie de renascimento do setor.

M&S – O setor tem apoiado a ANM não só do ponto de vista técnico e institucional, mas para que a verba de 7% da Cfem, prevista em lei, chegue à agência? De que forma esses recursos poderiam potencializar o trabalho do órgão?

Puccini – Essa é uma luta difícil, mas contínua. Da mesma forma que os 7% não vêm para a ANM, os outros 2% – garantidos por lei – não vão para o Centro de Tecnologia Mineral (Cetem) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). O Poder Legislativo deveria ter mais consciência ao propor restrições orçamentárias, mesmo diante da necessidade de contingenciamento.

Mas se a digitalização e a nacionalização de nossas ações acabam impactando o orçamento, em outra ponta sempre tentamos otimizá-lo. O protocolo digital, financiado com recursos próprios, se pagou após um mês de implantação. O Requerimento Eletrônico de Pesquisa Mineral (Repem) e os editais de disponibilidade foram um sucesso e também já se pagaram. É possível se fazer muito com poucos recursos e conquistar um retorno rápido.

O que temos feito, agora, é capacitar o servidor público em cursos de regulação e de pós-graduação, pois é um investimento que se paga. Com a Cfem, teríamos um potencial ainda maior de melhoria de sistema e equipamentos. Mas entendemos a situação do país, por isso está de bom tamanho se conseguirmos caminhar aos poucos em direção aos 7%.

M&S – A mineração representa quase 2,5% do PIB brasileiro, mas tem um imenso potencial a ser explorado. Do ponto de vista regulatório, o que é preciso para que mais áreas de pesquisa mineral estejam disponíveis, elevando as possibilidades de novos empreendimentos no país?

Puccini – Na minha opinião, de quem se debruça sobre o tema diariamente, o desafio é grande, mas a receita é simples. É preciso rever os procedimentos da agência, herdados do DNPM, que são uma colcha de retalhos. Ao longo dos anos foram criados muitos procedimentos, que acabaram se amontoando, não por culpa dos servidores. O que temos feito, assim como na Resolução 37 da Guia de Utilização, o Plano Lavra, é revisá-los. A ideia é limpar o que não é obrigatório pelo Código de Mineração, simplificando ao máximo a vida do minerador e os processos de análise.

A ANM precisa focar na regulação da atividade em si e não no merecimento da outorga para construção da lavra. O procedimento deve ser o mais ágil possível, não pode durar dez anos. Isso é inexequível! É preciso passar por todas as etapas, mas eliminar tudo que for desnecessário para agência. Com o Repem, o tempo de requisição de pesquisa caiu de dois anos para 30 dias. Já a etapa do relatório final de pesquisa, que durava três anos, está totalmente automatizada.

Nossa proposta é que o empreendedor reúna todas as informações em um ambiente de análise automatizado, que não demore três anos para entregar uma resposta. Ao fim do processo, queremos que ele tenha o requerimento de concessão de lavra praticamente concedido. É a ideia de atrair mais investimentos dando previsibilidade. Hoje, prevalece a angústia de não se ter uma resposta. Com um processo mais rápido, se a requisição for negada, o empreendedor pode procurar outros projetos. Se for aprovada, ele pode se programar e buscar investidores.

Também estamos trabalhando na modelagem de uma resolução de garantias, para que esse título possa ser dado como garantia nas diferentes fases do projeto. Queremos um ambiente de negócios propício para se investir nos mais complexos e diversos tipos de mineração.

M&S – Os principais conflitos existentes, hoje, na ANM são territoriais, entre as atividades de mineração e outras partes, como unidades de conservação, reservas indígenas e quilombos. A agência tem avançado na implementação de regras para a solução desses conflitos?

Puccini – Na própria agência há divergências quanto ao tema. A criação de diversas unidades de conservação por todo o país, sem consulta aos territórios e pessoas afetadas, é, ao meu ver, desrespeitosa. Para se traçar uma unidade de conservação há que se consultar a dinâmica local e suas prioridades. Falando como instituição, acredito que antes de se criar as unidades de conservação é preciso ouvir entidades de organização territorial, como o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), a Fundação Nacional do Índio (Funai) e a ANM.

Às vezes, consulta-se a Funai, mas não o Incra; às vezes, consulta-se o Incra, e a ANM nunca é consultada. Então, emite-se requerimento para uma unidade de conservação que foi traçada e você não soube. E aí se estabelece o conflito. Além disso, cria-se uma proibição, da noite para o dia, e não há indenização nem ao proprietário da terra nem ao requerente. A agência precisa ser ouvida sobre as áreas pleiteadas para mineração e unidades de conservação.

Em alguns momentos, a questão ambiental vai vencer; em outros, a mineração vai prevalecer. Não é traçar uma linha e pronto. Há que se analisar o que aquela população necessita, naquele local e momento. Em relação à terra indígena, o Congresso precisa efetivamente definir se pode ou não pode haver mineração nessas reservas, se o indígena participará ou não desse processo para termos segurança.

A ANM criou uma assessoria de conflitos para evitar casos de judicialização ou elaboração de TAC. Ela vai se transformar na Superintendência de Conflitos e Mediações. É uma novidade da agência em comparação ao DNPM.

Não vejo as unidades de conservação com maus olhos, mas é preciso diálogo para não prejudicar o setor produtivo. E isso, às vezes, é muito político. O indivíduo cria aquela unidade pensando em receber uma compensação ambiental, mas acaba gerando mais problemas sociais do que qualquer outra coisa.

M&S – Pensando em aprimorar o ambiente regulatório, a ANM firmou uma parceria com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Qual foi o diagnóstico apontado pelo órgão? Há muitos pontos para se avançar no Brasil?

Puccini – A OCDE está finalizando o relatório, mas, diante dos pré-relatórios, fizemos um diagnóstico rápido no fim do ano passado, com uma devolutiva. Como agência, que deve estar engajada nas questões mundiais, penso que esse esforço valeu a pena, pois a mineração brasileira está no score mundial e precisamos estar conectados com as boas práticas mundiais.

Quando fizemos esse acordo com a OCDE, queríamos que fossem transparentes e criticassem tudo a ser criticado. Tivemos críticas quanto a situações herdadas do DNPM, já diagnosticadas por nós, mas ainda presentes nessa fase de transição. Percebemos que estávamos alinhados com a OCDE. Devemos olhar para o DNPM como um órgão que brilhou durante muitos anos, mas que deveria ser reformulado e foi reformulado como agência.

A OCDE nos enviou algumas recomendações que já incorporamos nas nossas regulamentações e outras em relação à transparência e previsibilidade. Se antes já vínhamos investindo nisso, agora investimos muito mais. Se queremos ser levados a sério, precisamos ter atenção a isso. Venho notando a mudança de mentalidade do nosso pessoal, querendo mostrar o que fez, o que deu certo e errado, e, se deu errado, mostrar que está corrigindo.

É um processo de resgate de credibilidade do setor, que eleva o moral de toda a equipe.

 

Entrevista especial publicada em nossa edição impressa:
Edição 38 (Julho a Setembro de 2021).